此前，无人机管理规章制度多由政府部门出台。浙江这一规定，是全国首部规范无人驾驶航空器保障公共安全的地方性法规。江苏省人大常委会也在2018-2022年立法规划中，将小型无人驾驶航空器安全管理条例作为立法调研项目。“乱飞”的民用无人机，如何飞向有法律导航的正轨呢？

无人机“黑飞”威胁公共安全

中国是民用无人机生产和使用大国，“黑飞”问题却随之而来。厦门大学嘉庚学院人文与传播学院讲师黄晓丽开设有一门无人机航拍课，对无人机操作行业十分熟悉。在她看来，当前“黑飞”情况普遍存在，无人机失控等带来的安全隐患不容小视。“最近其他班一个学生航拍立交桥时，无人机撞桥后掉进了绿化带——如果砸到正在行驶车辆挡风玻璃上呢？”

这并非杞人忧天。去年5月9日，一名1岁多的幼童在北京市朝阳区某广场玩耍时被一架四轴无人机砸中，面部伤势较为严重。无人机操作者也是一名儿童，年仅14岁。

“飞手”准入门槛低，让“黑飞”可能影响更大范围的公共安全。如2017年4月20日晚，南京禄口机场一架无人机闯入机场，影响14个航班，损失达数十万元。当年4月14日至30日，成都双流机场接连发生9次无人机扰航事件，造成135个航班备降、数百个航班延误、数万旅客出行受阻滞留机场。

大型活动中“黑飞”也频频现身。今年大年初一傍晚，警方就在秦淮灯会灯展区连续查获违规飞行无人机人员4人。“很多地方是不需要航拍的，多数年轻人就是为了‘酷炫’一把而已。”黄晓丽说，不少“飞手”法律和安全意识不高，现有管理规定落地也很成问题：“例如多少人叫人员密集区？规定很模糊。有时不是没人管，不同的地方有不同部门在管，但大多数部门都搞不清楚自己怎么管。”

南京航空航天大学人文与社会科学学院航空法与空间法研究所所长栾爽教授坦言，当前无人机同时存在民航部门、军方、企业等多个监管平台，权责并不明晰。公安部现代警务改革研究所执行所长、江苏省公共安全研究院执行院长殷建国也认为，当前无人机管理的法律法规不完善，监管体系建设滞后，“无人机监管涉及民航、军队、市场、公安、工信等20多个主管单位，协调难度大。生产、销售和使用等基础信息传递不畅通，也难以推动源头治理。”

 “乱飞”的无人机如何纳入法治“围栏”

有鉴于相关领域乱相，各地各部门纷纷在这一全新领域出台管理办法，试图织密法治“围栏”。

中国民用航空江苏安全监督管理局运输处负责人介绍，在生产环节，工信部等部门对无人机制造出台了一些标准或指导意见；在监管环节，2017年7月，东部战区空军参谋部、省公安厅、中国民用航空江苏安全监督管理局曾联合发布《关于加强无人机等升空物体管理维护公共安全的通告》。中国民航局曾根据相关法律、法规和规章，以咨询通告和规范性文件方式颁布一系列关于无人机管理方面的规定；在技术手段上，民航局有关于无人机运行方面的一些标准，也推广了电子围栏等技术手段。

目前，中国民航局和国家空管委正制定《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，各地政府部门也有相关尝试。如2017年7月，无锡市政府发布《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》，这是全国首个规范民用无人机安全管理的地方政府规章。今年3月，《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》也开始施行。

对无人机的管理规定还散见于相关法律法规中。如2017年7月起施行的《江苏省民用航空条例》规定，运输机场净空保护区域内禁止放飞影响飞行安全的无人机等；有关部门应当依法加强民用无人机等“低慢小”飞行器的升空、飞行等活动的监督管理等。

浙江此次立法由省人大常委会会议通过，法律效力等级更高。不过在栾爽看来，与美国、欧盟等相比，我国无人机立法总体缺乏清晰顶层设计，导致各地各部门立法思想差异较大，“例如我认为浙江此次立法偏严厉，而深圳的管理办法较为适合无人机产业发展。国外无人机产业发展不如我国，但立法上有值得借鉴之处。”

同时，我国无人机立法与现实结合滞后。殷建国举例说，当前各地都已明确划分了无人机的禁飞区域，且按现行规定，民用无人机使用涉及手续较多，内容繁杂，个人申请者一般难以达到准许条件，一定程度上影响了我国民用无人机产业的发展。栾爽认为，无人机产业作为新业态，实现健康有序发展需要更好法治环境，并根据实际适时调整，“比如美国起初认为民用无人机蕴含不安全因素，但严管之下市场都快被抢光了，对商用无人机就从严加限制走向了逐步开放。”

宽还是严？立法需找到平衡点

在暂无顶层设计的背景下，立法还需各自探索。围绕江苏省情，怎样的无人机立法更合适呢？

“我认为，公共安全始终是第一位的。”黄晓丽以无人机爱好者航拍这一领域为例说，通常越是专业的机构越谨慎，更倾向于通过合法程序提出申请，但面广量大的轻型无人机“飞手”管理难度很大，应当实施分层分类管理。殷建国也建议，江苏应尽快出台法规，对民用无人机进行分类管理，规范驾驶员管理，制定明确的运行规则。栾爽除了赞同分级分类管理外，还建议应学习类似美国联邦航空局统一管理民用无人机的方式，在立法中明确监管主体，把这一新兴业态管得更好。

记者了解到，从技术角度说，严管民用无人机难度和成本并不高。“但归根结底，还是市场和公共安全之间的权衡问题”。黄晓丽坦言。

找到平衡点亦是栾爽的观点。她表示，技术角度能做到“一刀切”，但严厉管控对正蓬勃兴起的无人机行业，尤其是我省无人机行业并非好事，也与江苏大力发展通用航空产业的政策目标不符。她认为，认真执行民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定，分层分类管控危险性较高的无人机，已经能够较好地从源头管好“黑飞”问题。要把该管的管起来，该放的放给市场。“比如浙江建立无人机行业协会，既可起到行业自律作用，又可协调整合无人机企业和政府部门意见观点，制定更有执行力的规则，这值得江苏借鉴学习”。

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